新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革加速演進(jìn)，全球頂尖智力資源的競爭，已從零和博弈式的“人才戰(zhàn)爭”轉(zhuǎn)向制度、生態(tài)與文化軟實(shí)力的系統(tǒng)性較量。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出，“一體推進(jìn)教育科技人才發(fā)展”“建設(shè)具有全球影響力的教育中心、科學(xué)中心、人才中心”。在此背景下，日本在引進(jìn)國際人才方面的長期探索，尤其值得關(guān)注。

在國際國內(nèi)雙重壓力下，日本將高級人才引進(jìn)上升為國家戰(zhàn)略，完成了人才引進(jìn)理念的三輪迭代，構(gòu)建起以政策為基石、以簽證制度為杠桿、以產(chǎn)學(xué)官多元協(xié)同為助推、以生態(tài)建設(shè)為保障、以風(fēng)險(xiǎn)防控為底線的人才引力機(jī)制，建成以東京灣為代表的世界人才中心和創(chuàng)新高地。但在外籍人才輸入帶來可觀經(jīng)濟(jì)增益的同時(shí)，其也面臨社會互信消解、多元文化摩擦等潛在風(fēng)險(xiǎn)。本文系統(tǒng)梳理日本國際人才引進(jìn)理念迭代脈絡(luò)、制度設(shè)計(jì)，辨析人才引進(jìn)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收益與社會風(fēng)險(xiǎn)，剖析政策落地過程中的現(xiàn)實(shí)梗阻，提煉對我國提高人才引力、開創(chuàng)國際人才引進(jìn)新局面的經(jīng)驗(yàn)啟示。

人才引進(jìn)的時(shí)代背景

從外部格局看，全球范圍內(nèi)圍繞科研人員、技術(shù)專家、經(jīng)營管理人才的競爭日趨白熱化。英國、德國、荷蘭、新加坡、韓國等經(jīng)濟(jì)體相繼出臺積分評價(jià)、收入門檻認(rèn)定、快速永住通道等政策工具，競相釋放制度紅利爭奪全球高端智力資源。如若不能及時(shí)改革調(diào)整本國引才制度，日本將在全球人才角逐中陷入被動(dòng)局面。

在日本國內(nèi)，少子化和老齡化持續(xù)推進(jìn)深刻重塑日本勞動(dòng)力市場。其勞動(dòng)年齡人口于1995年達(dá)到8717萬的歷史峰值，此后持續(xù)下滑，2023年已降至7400萬，全社會勞動(dòng)力短缺問題全面凸顯。新冠疫情結(jié)束后，日本外籍勞動(dòng)者雇傭規(guī)?？焖贁U(kuò)張，在留外國人數(shù)量屢次刷新歷史紀(jì)錄。據(jù)厚生勞動(dòng)省2025年10月統(tǒng)計(jì)，截至當(dāng)月末，日本外國勞動(dòng)者規(guī)模達(dá)到257.10萬人，首次突破250萬，雇傭外籍勞動(dòng)者的企業(yè)約37.1萬家。在國籍分布上，越南占比23.6%，中國（包括香港、澳門）位居第二，菲律賓位居第三；就業(yè)集中在制造業(yè)（24.7%）、服務(wù)業(yè)（15.2%）及批發(fā)零售業(yè)（13.3%）。另據(jù)出入國在留管理廳統(tǒng)計(jì)，截至2025年末，在留外國人總量達(dá)到412.54萬人，首次突破400萬。即便如此，日本商工會議所相關(guān)調(diào)研顯示，65.6%的中小企業(yè)仍然存在人手不足難題，而數(shù)字化、機(jī)械化轉(zhuǎn)型推進(jìn)有限，難以完全對沖勞動(dòng)力缺口，外國人才由此成為維持產(chǎn)業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要支撐。與此同時(shí)，日本本土企業(yè)、高校與科研機(jī)構(gòu)國際化訴求不斷提升，多重現(xiàn)實(shí)壓力倒逼日本重新審視外國人才的價(jià)值，推動(dòng)外國人接收政策的系統(tǒng)性調(diào)整。 

人才引進(jìn)的理念迭代、目標(biāo)定位與簽證杠桿

人才引進(jìn)水平亦稱人才引力，是指一個(gè)國家依靠法律制度、就業(yè)平臺、公共服務(wù)、人才生態(tài)等要素，吸引、留住并激活海外人才價(jià)值的綜合能力，也是衡量一國國際人才綜合競爭力的重要指標(biāo)。人才引力既包含簽證、積分規(guī)則等顯性制度工具，也涵蓋人才生態(tài)、文化共生等非制度要素。日本的人才引力建設(shè)卓有成效。

縱觀戰(zhàn)后發(fā)展歷程，日本人才引進(jìn)理念大致經(jīng)歷了三輪迭代。戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)高速增長階段，日本本土勞動(dòng)力供給較為充裕，外國人管理以居留管控為核心導(dǎo)向，原則上限制普通藍(lán)領(lǐng)勞動(dòng)者入境就業(yè)，僅小范圍吸納具備特殊專業(yè)能力的科研與技術(shù)外籍人員。泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級壓力加大，部分尖端產(chǎn)業(yè)逐步顯現(xiàn)人才缺口，政策導(dǎo)向有所松動(dòng)，開始有限度引進(jìn)技術(shù)應(yīng)用型人才，這一階段引才工作重心偏向填補(bǔ)產(chǎn)業(yè)崗位缺口，對創(chuàng)新型頂尖人才的制度設(shè)計(jì)仍存在明顯短板。進(jìn)入21世紀(jì)，少子化危機(jī)持續(xù)加深疊加全球人才競爭加劇，日本引才理念發(fā)生根本性轉(zhuǎn)向，不再局限于彌補(bǔ)崗位空缺，正式將目標(biāo)上升至在全球范圍內(nèi)爭奪高端創(chuàng)新智力資源，追求賦能本國經(jīng)濟(jì)增長、提升產(chǎn)品服務(wù)附加值、激發(fā)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新活力，實(shí)現(xiàn)本土勞動(dòng)者與外籍人才能力互補(bǔ)，并同步推動(dòng)高校科研院所國際化，全方位提升本國國際競爭力。

2009年5月，日本高級人才接收推進(jìn)會議審議通過《外國高端人才接收政策的全面展開》報(bào)告，首次把外國高端人才接收提升至國家戰(zhàn)略高度，立足未來二三十年中長期視角搭建政策框架，確立聚焦科技創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域、兼顧歐美人才同時(shí)重視亞洲人才、將留學(xué)生視作高級人才儲備力量的基本方針。報(bào)告配套四項(xiàng)核心舉措：推行百分制高級人才積分優(yōu)待制度，以學(xué)歷、職業(yè)資格、工作履歷、科研成果、預(yù)估年收入、年齡、日語能力構(gòu)建評價(jià)體系，配套簡化手續(xù)、延長在留期限、縮短永住申請年限等優(yōu)待；強(qiáng)化留學(xué)生就業(yè)與生活支持，夯實(shí)高級人才儲備池；補(bǔ)齊住房、醫(yī)療、子女教育等生活配套短板；搭建官產(chǎn)學(xué)研社協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)海內(nèi)外人才信息數(shù)據(jù)庫，打通人才供給與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)、科研需求的對接渠道。2024年7月發(fā)布的《高端外國人才研究會報(bào)告書》進(jìn)一步錨定三類重點(diǎn)引進(jìn)對象，即全球化經(jīng)營管理人才、能夠強(qiáng)化技術(shù)競爭力的專業(yè)技術(shù)人才、支撐企業(yè)海外業(yè)務(wù)拓展的業(yè)務(wù)人才。

其中，特別值得提出的是日本的簽證制度，簽證制度是日本調(diào)控國際人才流入的核心杠桿，20余年來先后走過開放引流、分層放寬提質(zhì)、結(jié)構(gòu)性收緊優(yōu)化三個(gè)階段。

2000年-2010年為開放引流階段，政策服務(wù)于“十萬留學(xué)生計(jì)劃”收官及“觀光立國”戰(zhàn)略，通過放寬短期觀光簽證擴(kuò)大人員往來規(guī)模，后期對留學(xué)簽證審查適度收緊，實(shí)現(xiàn)從單純追求數(shù)量向兼顧質(zhì)量篩選過渡。2011年-2024年為分層放寬提質(zhì)階段，2012年落地高級人才積分制度，為高端人才提供居留、家屬隨遷等優(yōu)待；2019年修訂《出入境管理及難民認(rèn)定法》，增設(shè)特定技能簽證，適度放開藍(lán)領(lǐng)勞動(dòng)力準(zhǔn)入，同步簡化青年群體簽證手續(xù)，覆蓋高端科創(chuàng)人才、產(chǎn)業(yè)技能人才、青年儲備人才等多元群體。2025年至今進(jìn)入結(jié)構(gòu)性收緊優(yōu)化階段，政策導(dǎo)向由片面追求入境流量轉(zhuǎn)向重視人才質(zhì)量篩選，上調(diào)觀光簽證申請費(fèi)用，抬高經(jīng)營管理簽證準(zhǔn)入門檻，保留高端人才各項(xiàng)優(yōu)待，以及世博會這類場景化的免簽政策，實(shí)現(xiàn)松緊結(jié)合的差異化調(diào)控。整套簽證治理遵循“低端限流、中端規(guī)范、高端優(yōu)待”的分層治理原則，旨在適配日本人口與產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)的差異化治理，面向高端科創(chuàng)與經(jīng)營人才，最大限度釋放居留、家庭團(tuán)聚、永住等制度紅利，在維護(hù)社會秩序與參與全球人才競爭兩者之間實(shí)現(xiàn)平衡。

多元協(xié)同推進(jìn)、族裔社群與宗教考量的人才引進(jìn)實(shí)踐

在制度實(shí)踐層面，日本以《出入境管理及難民認(rèn)定法》《國籍法》作為法律基石，搭建起包含普通訪客、留學(xué)儲備、產(chǎn)業(yè)技能、高端精英在內(nèi)的梯度化在留資格篩選體系。運(yùn)行過程中形成產(chǎn)學(xué)官智庫協(xié)同機(jī)制：內(nèi)閣府綜合科學(xué)技術(shù)會議輸出人才戰(zhàn)略咨詢報(bào)告；出入國在留管理廳承擔(dān)簽證居留審查職能；厚生勞動(dòng)省對接企業(yè)用工現(xiàn)實(shí)需求；文部科學(xué)省統(tǒng)籌留學(xué)生接收與高校國際化建設(shè)；日本學(xué)術(shù)振興會落地海外研究員招聘項(xiàng)目，企業(yè)反饋產(chǎn)業(yè)崗位缺口，高校承擔(dān)海外青年人才培養(yǎng)過渡工作，多元主體協(xié)同推進(jìn)政策落地實(shí)施。同時(shí)，日本持續(xù)推進(jìn)人才生態(tài)配套建設(shè)，圍繞住房供給、醫(yī)療服務(wù)、跨境社保銜接、外籍子女教育、多語言公共服務(wù)補(bǔ)齊配套短板，回應(yīng)外籍人才家庭層面現(xiàn)實(shí)訴求。風(fēng)險(xiǎn)防控維度，則依托出入境與在留管理相關(guān)法律處置非法滯留、非法就業(yè)問題；學(xué)界則持續(xù)圍繞多元文化、宗教摩擦開展研判，力求在擴(kuò)大人才引進(jìn)的同時(shí)守住社會秩序的安全底線。

除法律、簽證這類正式制度外，族裔社群構(gòu)成吸引海外母國人才十分重要的非制度引力。來到日本的外籍人員普遍遭遇語言、制度、心理三重現(xiàn)實(shí)壁壘，而成熟的族裔社群能夠通過共情互助、生活信息共享、就業(yè)機(jī)會對接、母國文化傳承、地域協(xié)作共生等14項(xiàng)功能，有效降低外來者赴日后的適應(yīng)成本。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，在日外國勞動(dòng)者的地域分布高度集中，這種非制度引力正體現(xiàn)于此。據(jù)出入國在留管理廳統(tǒng)計(jì)，截至2025年末，僅東京都就有80.14萬名在留外國人，占全國在留外國人的19.4%，其后依次為大阪府、愛知縣、神奈川縣、埼玉縣。人員身份流動(dòng)路徑清晰，不少留學(xué)生在日完成學(xué)業(yè)后順利就業(yè)，部分人員進(jìn)一步取得永住資格。在外國人群體中，神戶和東京江戶川的西葛西在日印度人社群，大阪鶴橋、東京新大久保在日韓裔社群，是日本族裔社群研究的典型樣本。兩類社群經(jīng)過長期歷史積淀，聚集民族食材商鋪、特色餐飲、宗教文化機(jī)構(gòu)，形成成熟聚居網(wǎng)絡(luò)。族裔社群在發(fā)揮引才助力的同時(shí)，也會衍生多元文化摩擦等潛在社會風(fēng)險(xiǎn)，需要配套相應(yīng)治理機(jī)制加以約束。

在宗教社會風(fēng)險(xiǎn)防控方面，據(jù)店田廣文《日本的穆斯林人口2025》推算，2024年末至2025年初，在日穆斯林合計(jì)約42萬人，其中外籍穆斯林36.3萬人，日本籍穆斯林5.5萬人，占日本總?cè)丝诒戎丶s0.3%，無論絕對規(guī)模還是人口占比，均顯著低于歐美發(fā)達(dá)國家。但受特定技能、育成就勞等制度驅(qū)動(dòng)，在留外國人總量持續(xù)上漲，該群體規(guī)模預(yù)計(jì)還將繼續(xù)擴(kuò)大。日本堅(jiān)持開展穆斯林人口量化統(tǒng)計(jì)與動(dòng)態(tài)跟蹤。有學(xué)者建議：信教自由并非沒有邊界，不應(yīng)給予宗教團(tuán)體特殊優(yōu)待，也不應(yīng)推行無原則的多元文化共生；應(yīng)禁止街頭禮拜行為，對宗教機(jī)構(gòu)的活動(dòng)內(nèi)容、資金來源及海外關(guān)聯(lián)開展調(diào)查梳理，以防范極端風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)本土社會秩序穩(wěn)定。

人才引進(jìn)的雙重效應(yīng)：宏觀經(jīng)濟(jì)收益與社會風(fēng)險(xiǎn)

關(guān)于跨國人員流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，Michael A.Clemens的經(jīng)典研究對商品、資本、人員三類要素自由化帶來的全球GDP增益進(jìn)行了對比測算。完全放開商品貿(mào)易限制，全球GDP提升區(qū)間為0.3%-4.1%；放開跨境投資限制，全球GDP提升區(qū)間為0.1%-1.7%；而放開跨國人員流動(dòng)限制，全球GDP增幅可達(dá)67%-147%。人員跨國流動(dòng)的潛在收益遠(yuǎn)高于商品與資本要素，根源在于高低收入國家之間巨大的勞動(dòng)生產(chǎn)率差距。但該測算建立在接收國制度與生產(chǎn)率不會發(fā)生負(fù)面改變的前提之上，現(xiàn)實(shí)場景須同步考量社會層面衍生的各類副作用。

落實(shí)到日本本土，日本第一生命經(jīng)濟(jì)研究所2023年的測算提出，假設(shè)未來50年在日外國人累計(jì)新增664萬人，勞動(dòng)投入提升0.2%，對應(yīng)日本潛在GDP年均抬升0.13%。但這一經(jīng)濟(jì)收益高度受制于GDP缺口狀態(tài)：當(dāng)GDP缺口為正，國內(nèi)產(chǎn)能充分利用，外籍勞動(dòng)力能夠拉動(dòng)實(shí)際GDP增長、改善財(cái)政狀況；一旦GDP缺口為負(fù)，國內(nèi)需求不足、產(chǎn)能閑置，外來勞動(dòng)力反而會放大通縮壓力。山內(nèi)一宏構(gòu)建反事實(shí)模擬情景，測算如果缺少外國勞動(dòng)者介入，日本第五年實(shí)際GDP將會下降3.9%，統(tǒng)計(jì)層面能夠觀察到在留外國人數(shù)量與實(shí)際GDP呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，但統(tǒng)計(jì)相關(guān)并不等同于因果關(guān)系，經(jīng)濟(jì)紅利落地離不開配套制度與社會融合生態(tài)作為支撐。社會維度同樣存在正反兩方面影響。積極層面，外籍人才流入能夠?yàn)槔淆g化社會注入活力；當(dāng)外籍勞動(dòng)者與本國勞動(dòng)者形成勞動(dòng)力互補(bǔ)格局，外籍人員承擔(dān)配套輔助崗位，本土高技能人才便能夠釋放精力投身高附加值崗位，實(shí)現(xiàn)共贏。

與此同時(shí)，參照Putnam、Borjas的相關(guān)研究成果，外來人口規(guī)模擴(kuò)張，也存在侵蝕日本社會長期賴以維系的互惠互信體系，催生社群隔閡、多元文化摩擦的潛在風(fēng)險(xiǎn)。族裔社群可以成為引才助力，但如果缺乏有效治理，也可能加大社會融合的壓力?？偠灾?，外國人才流入并不會自動(dòng)帶來正向收益。想要實(shí)現(xiàn)人才引進(jìn)的經(jīng)濟(jì)社會效益，必須滿足兩大前提條件：一是外籍勞動(dòng)力與本土勞動(dòng)力形成互補(bǔ)而非同質(zhì)競爭關(guān)系；二是搭建起相對完善的社會融合與風(fēng)險(xiǎn)綜合治理生態(tài)。

人才引進(jìn)實(shí)踐的遺留問題：二元鴻溝與效能邊界

有學(xué)者指出，日本引才體系最為突出的矛盾，是制度文本開放和社會現(xiàn)實(shí)之間存在顯著二元鴻溝。簽證、積分等顯性制度層面不斷放開門檻，但職場內(nèi)外仍存在隱性晉升天花板、日語溝通障礙、外籍子女教育資源短缺、配偶就業(yè)困難等一系列隱性壁壘。這些壁壘很難依靠立法修訂在短時(shí)間內(nèi)消解，最終形成“引得來，難留住”的現(xiàn)實(shí)困境：不少外籍人才順利取得簽證入境，卻受制于家庭配套不足與職場發(fā)展局限，長期定居意愿偏低。

與此同時(shí)，其人才評價(jià)體系也存在固有缺陷。例如，高級人才積分制評價(jià)權(quán)重過度偏向薪資收入，對薪資水平有限但科研潛力突出的青年基礎(chǔ)科研人員并不友好，不利于儲備基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的青年力量；特定技能制度下，勞動(dòng)者權(quán)利保障亦存在短板，轉(zhuǎn)為永住身份的通道狹窄，進(jìn)一步加劇了外來群體內(nèi)部的階層分化。如前所述，其還面臨突出的地域結(jié)構(gòu)性矛盾，外國人才資源高度向東京集中，地方難以吸引并留住外籍人才，進(jìn)而制約地方創(chuàng)生相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

此外，也要正視政策工具本身的效能邊界。簽證制度可以解決入境、居留層面的顯性門檻，但對人才職場發(fā)展、家庭生活保障、社會接納這類決定長期留存的關(guān)鍵要素影響力有限，簽證政策調(diào)整對高端人才長期留存的拉動(dòng)效應(yīng)因而存在明顯上限。

對我國建設(shè)世界重要人才中心的啟示

基于日本國際人才引進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)與挑戰(zhàn)，結(jié)合我國建設(shè)具有全球影響力的教育中心、科學(xué)中心、人才中心的戰(zhàn)略目標(biāo)，可以得到如下鏡鑒：將國際人才引力提升至國家戰(zhàn)略層面，同時(shí)推進(jìn)教育科技人才協(xié)同發(fā)展；健全相關(guān)法規(guī)制度，優(yōu)化外籍人才簽證與停居留制度，完善人才積分評價(jià)機(jī)制，加大向青年基礎(chǔ)科研人才的傾斜；構(gòu)建政府-高校-企業(yè)-社會多元協(xié)同機(jī)制，圍繞我國產(chǎn)業(yè)缺口，靶向引進(jìn)創(chuàng)新人才；營造人才友好型社會生態(tài)，兼顧制度與非制度引力建設(shè)；統(tǒng)籌對外開放與風(fēng)險(xiǎn)防控，妥善處置非法移民、宗教摩擦、多元文化治理議題。在執(zhí)行過程中要處理好外國人才管理規(guī)范和激發(fā)人才活力、扎根中國大地和借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系，要立足國情甄別域外經(jīng)驗(yàn)，走適配中國式現(xiàn)代化的全球人才引力建設(shè)路徑。（作者楊紅軍系洛陽師范學(xué)院教授、碩士生導(dǎo)師，孟子豪系日本東京福祉大學(xué)碩士研究生）

來源：《神州學(xué)人》（2026年10期）