建設針對科技創(chuàng)新活動的定量指標體系，是增強科技創(chuàng)新活動跨國家/跨組織可比性的基礎，進而能夠在決策中發(fā)揮評價（“量尺”）與引導（“指揮棒”）的雙重作用。歷史上，部分西方國家積累了設計科技創(chuàng)新定量指標體系的經驗，在60年的時間維度上形成了一幅連續(xù)性演變圖景，集中體現(xiàn)在從《弗拉斯卡蒂手冊》（Frascati Manual）到《奧斯陸手冊》（Oslo Manual）再到歐盟創(chuàng)新記分牌（European Innovation Scoreboard，簡稱“記分牌”）的演變之中。本文旨在總結這一演變過程背后的規(guī)律，并分析其對中國大學創(chuàng)新評價與定量指標體系設計的啟示。

從《弗拉斯卡蒂手冊》到《奧斯陸手冊》：評價理念的演變

第二次世界大戰(zhàn)后，世界各國逐漸意識到技術創(chuàng)新對于國家安全與發(fā)展的重要意義并普遍加大研發(fā)投入，但缺乏可用作跨國家比較的研究與試驗發(fā)展（R&D）定義與歸集/統(tǒng)計的準則。

針對這一問題，經濟合作與發(fā)展組織（OECD）于1963年發(fā)布了首版R&D數(shù)據收集和報告指南性質的《弗拉斯卡蒂手冊》并經過多次迭代。其核心邏輯是先定義R&D活動（符合新穎性、創(chuàng)造性、不確定性、系統(tǒng)性、可轉移性/可復制性特征的活動），然后將用于這些活動的投入歸集為R&D支出。

最新版《弗拉斯卡蒂手冊》將“高等教育部門R&D”設為單獨一章，詳細說明了高等教育部門的范圍、其R&D活動識別及特殊性（例如與教學活動之間的界限）、研發(fā)支出與人員的測度等?？梢哉J為，目前中國大學通用的“項目-論文-專利”三元素定量評價體系背后的理念，就出自《弗拉斯卡蒂手冊》。

相比于《弗拉斯卡蒂手冊》，1992年開始發(fā)布的《奧斯陸手冊》將自身定位為一個創(chuàng)新數(shù)據的收集、報告與使用指南，自初版起就明確了“研發(fā)≠創(chuàng)新”的理念，并將創(chuàng)新的范圍進行了擴大化定義，納入了非技術的創(chuàng)新類型。

具體來講，《奧斯陸手冊》有以下特點：一是將創(chuàng)新理解為一個“環(huán)境→投入→活動→產出→影響”的系統(tǒng)，而非將創(chuàng)新約等于R&D這一個環(huán)節(jié)；二是將因存在概念或測量模糊性而難以納入R&D歸集范圍，卻又對全面創(chuàng)新刻畫十分重要的指標納入評價體系；三是將除創(chuàng)新者自身之外的外部社會主體納入指標體系，并分析這些外部主體與創(chuàng)新者在投入、活動與產出等環(huán)節(jié)的互動以及創(chuàng)新成果，對非直接相關外部社會主體的影響。

顯然，《弗拉斯卡蒂手冊》長于對R&D的精準識別，能夠很好地服務于統(tǒng)計、會計和稅務等部門的“計數(shù)”或“算賬”需要。但如果混淆R&D與創(chuàng)新概念，以《弗拉斯卡蒂手冊》理念設計來構建針對大學科技創(chuàng)新的定量評價體系，則天然帶有窄化乃至矮化大學創(chuàng)新的傾向。

具體而言，第一，大學用于營造良好創(chuàng)新生態(tài)而做的努力（如建立以人才發(fā)展為目標的預聘長聘制度）會因無法建立與R&D活動的直接關系，而無法計入評價體系，反向導致論文、專利、項目指標在評價中占比過大，這是大學創(chuàng)新評價短期化傾向的理念根源之一。第二，大學創(chuàng)新以服務社會技術進步為追求，但這種從大學到社會的溢出效應無法計入評價體系（如面向產業(yè)需求的論文被專利引用現(xiàn)象在各種體系中都不算數(shù)），這是大學創(chuàng)新“閉門造車”傾向的理念根源之一。第三，大學創(chuàng)新活動（如科學家創(chuàng)辦衍生企業(yè)）?？缭酱髮W圍墻內外，現(xiàn)有評價體系對此做生硬截斷、只計入墻內部分，這又是大學創(chuàng)新之于科技全局貢獻界定不清的一個理念根源。

前述傾向具有全球范圍的普適性，在中國大學尤其明顯。簡而言之，我們需要明確《弗拉斯卡蒂手冊》的本意是R&D歸集，不應將其用于以“創(chuàng)新”為口徑的數(shù)據收集與指標體系構建之中。

《奧斯陸手冊》理念與歐盟創(chuàng)新記分牌

為推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展、提升整體競爭力，歐盟于2000年制定里斯本戰(zhàn)略，明確提出建成全球最具競爭力知識經濟體的目標。為保障該戰(zhàn)略有效落地，歐盟以《奧斯陸手冊》核心理念為基礎，創(chuàng)設記分牌這一工具。其核心目的在于全面和標準化地收集各國創(chuàng)新相關數(shù)據，開展國家間創(chuàng)新水平比較，最終對各成員國戰(zhàn)略實施進度與成效進行監(jiān)督。最新版記分牌（2025）的定量指標體系設計為“4大模塊-12個維度-32個指標”的層級結構。筆者認為，基于《奧斯陸手冊》理念設計的記分牌工具對于中國大學創(chuàng)新定量指標體系建設具有突出的借鑒價值。

記分牌在指標設置上延續(xù)了部分經典的R&D相關指標，體現(xiàn)出與傳統(tǒng)做法之間的連貫性。例如，傳統(tǒng)評價中核心的研發(fā)投入、學術論文數(shù)量、專利數(shù)量指標，分別被納入投資模塊下的企業(yè)投資維度、框架條件模塊下的具有吸引力的研究體系維度，以及創(chuàng)新活動模塊下的知識產權維度。此類傳統(tǒng)指標雖得以保留，但在整個體系中的占比相對較低（約占四分之一）。關于記分牌指標體系的具體內容，分模塊說明如下。

第一，框架條件模塊。該模塊聚焦支撐創(chuàng)新活動開展的基礎環(huán)境建設，涵蓋人力資源供給、科研體系效能、數(shù)字化基礎設施保障等核心支撐要素，具體劃分為人力資源、具有吸引力的研究體系與數(shù)字化三個維度。記分牌對框架條件的關注，反映出其設計的審慎性。若評價體系僅關注產出指標，就容易引導被評價對象忽視長期投資與能力積累，轉而采取短期化策略以快速提升產出數(shù)據。而將環(huán)境構建和長期能力積累等框架條件與產出指標共同納入評價，可相對平衡短期產出與長期發(fā)展之間的關系，緩解被評價對象的短期化傾向。此外，數(shù)字化維度的設置具有鮮明的時代性，該維度并非記分牌初始版本即有，是歐盟根據創(chuàng)新所嵌入基礎環(huán)境的變化后增設的，體現(xiàn)出記分牌指標體系與時俱進的特點。

第二，投資模塊。該模塊主要關注創(chuàng)新活動開展所需的資源投入情況，包含資金與支持、企業(yè)投資兩個維度。其中，資金與支持維度下的風險投資支出指標，集中體現(xiàn)了《奧斯陸手冊》的寬口徑理念。從功能定位來看，風險投資市場是初創(chuàng)型企業(yè)與新興技術領域獲取資金支持的主要渠道，但企業(yè)獲得風投資金后并非專用于創(chuàng)新活動，也可能用于一般性的經營之中，由此在全面性與精準性之間形成了一個權衡關系：納入該指標可更全面地反映企業(yè)創(chuàng)新資源的實際規(guī)模與來源構成，符合《奧斯陸手冊》理念；但其固有的模糊性或不精確性導致難以被精確歸集，與《弗拉斯卡蒂手冊》的理念相沖突。換言之，是否選擇此類指標本質上體現(xiàn)了定量指標體系在技術性（準確）與戰(zhàn)略性（全面）上的取舍。

第三，創(chuàng)新活動模塊。該模塊聚焦創(chuàng)新實踐的具體過程，包含中小企業(yè)創(chuàng)新、公私合作與知識產權三個維度，是《奧斯陸手冊》關注全鏈條創(chuàng)新理念的集中體現(xiàn)。由于創(chuàng)新過程存在高度不確定性，部分符合創(chuàng)新規(guī)律的正確行為或決策，未必能產生預期的創(chuàng)新成果?；诖?，增設針對創(chuàng)新行為特征（而非僅針對創(chuàng)新產出）的考核標準，可減輕那些開展了正確創(chuàng)新行為但未取得成效主體的評價壓力。此類指標的納入，本質上反映了記分牌不僅是為評價而評價，更是為促進各國更好響應里斯本戰(zhàn)略目標而評價。例如，公私合作維度關注大學與企業(yè)間合作，其目的既在于促進企業(yè)技術創(chuàng)新吸收大學的科學研究成果，還在于促進分屬不同國家的大學與企業(yè)加強溝通，加速歐洲的一體化進程。在實操中，公私合作出版物與PCT（Patent Cooperation Treaty）專利申請量兩個指標有著相同的權重，說明記分牌兼重創(chuàng)新的過程與產出兩個維度，以全面數(shù)據收集最終服務于宏觀戰(zhàn)略決策。

第四，影響模塊。該模塊關注創(chuàng)新活動產生的最終成效，且不局限于對創(chuàng)新主體自身的影響，具體劃分為經濟影響、社會影響與環(huán)境影響三個維度。該模塊對社會影響與環(huán)境影響維度的關注，實質是對“何為高質量創(chuàng)新”問題的系統(tǒng)性回答——盡管歐洲對創(chuàng)新價值標準的界定未必符合其他國家的實際，但該評價思路為衡量創(chuàng)新活動的綜合價值提供了重要參考。從具體指標設計來看，社會影響維度下的高技能崗位占比、終身學習參與率這兩個指標與教育、科技、人才一體化發(fā)展的整體要求高度契合。此外，創(chuàng)新成果在欠發(fā)達地區(qū)普及率指標則體現(xiàn)了公平原則：若某項創(chuàng)新成果對創(chuàng)新主體而言具有較高經濟價值，但在欠發(fā)達地區(qū)的推廣應用存在障礙，按照記分牌評價規(guī)則，其得分將相應下調，以此引導創(chuàng)新活動兼顧經濟價值與社會普惠性。

西方國家科技創(chuàng)新定量指標體系演變的啟示

記分牌雖聚焦國家層面并側重企業(yè)創(chuàng)新，但其核心思路仍有借鑒價值。在總體層面，中國大學科技創(chuàng)新定量評價體系應超越僅聚焦創(chuàng)新投入與產出的狹義視角，轉向“框架→投入→活動→產出→影響”的全鏈條設計。在指標體系設計層面，可考慮更多引入有助于全面刻畫大學創(chuàng)新活動但存在模糊性的指標，以此更完整地呈現(xiàn)中國大學的創(chuàng)新全貌。在數(shù)據收集層面，在傳統(tǒng)的歸集方法之外，應更充分地利用大數(shù)據與文本分析方法，從各類論文、專利、工商注冊等數(shù)據庫中直接挖掘并形成與大學創(chuàng)新相關的指標。

其一，在框架條件方面，營造支撐長期可持續(xù)創(chuàng)新的大學內部科研環(huán)境。

在大學創(chuàng)新情境下，框架條件模塊應聚焦大學科學家創(chuàng)新活動所嵌入的組織環(huán)境與支持條件，以響應“十五五”規(guī)劃中“投資于人”的核心理念，支撐大學長期可持續(xù)創(chuàng)新的基礎。這一模塊可考慮學術評價體系、內部資源分配機制與數(shù)字基礎設施三個維度。

第一，構建以人為中心的學術評價體系。摒棄將科研人員視為論文生產工具、單純服務于學科評估或“雙一流”建設等的功利化導向，轉而關注科研人員的長期成長與發(fā)展需求，通過科學制訂人才引入啟動支持與晉升考評標準，避免制度性壓力迫使科研人員陷入短期化科研行為。

第二，設計公平包容的內部資源分配機制。重點向新實驗室、青年科研團隊等外部資源獲取能力較弱的群體傾斜，同時對非共識性科學技術路徑等給予寬容與支持，防止資源過度集中于少數(shù)主流領域與資深科研人員。

第三，建設普惠性數(shù)字基礎設施作為支撐。順應大科學與AI時代發(fā)展趨勢，由學校層面統(tǒng)籌建設算力、存儲設備等核心數(shù)字基礎設施，組建專業(yè)技術支持團隊；面向人文社科、基礎學科等籌資能力較弱的領域，強化學生數(shù)字化技能培養(yǎng)，確保各學科均有機會利用好數(shù)字基礎設施，為大學全領域創(chuàng)新提供堅實基礎支撐。

其二，在創(chuàng)新投資方面，強化創(chuàng)新投入的可持續(xù)性與戰(zhàn)略能動性。

大學創(chuàng)新投資模塊的核心在于保障大學創(chuàng)新活動的資金供給數(shù)量/質量與學校層面的戰(zhàn)略能動性，建議考慮關注科技財政可持續(xù)性、多元化科技經費籌措能力與校級可支配科技經費三個維度。

第一，科技財政可持續(xù)性?？删劢箛易匀豢茖W基金、國家國防相關項目等傳統(tǒng)科技財政路徑的經費支持，既關注經費規(guī)模的充足性以保障科研活動長期開展，也關注年度之間科技財政經費的穩(wěn)定性，避免因資金波動過大影響科研布局的連續(xù)性。

第二，多元化科技經費籌措能力。呼應《奧斯陸手冊》重戰(zhàn)略、寬口徑的理念，將社會資本捐贈或大學科學家創(chuàng)業(yè)企業(yè)融資等情況納入評價范疇。其中，后者情況下，相關資金雖未直接進入高校賬戶，但大量用于支付研究生實習薪酬、購置科研裝備與耗材等核心科研支出，且相關科學成果仍以學校為作者單位發(fā)表，本質上是大學創(chuàng)新資源池的重要組成部分。由于這部分統(tǒng)計相對復雜，可以考慮一手問卷與二手數(shù)據庫形式相結合進行收集。

第三，校級可支配科技經費。可核心關注歸大學層級支配的科技資金的絕對數(shù)量與占比。這類資金區(qū)別于記在學校名下但由科研人員自主支配的經費，其占比越高，意味著學校越具備主動設計科技發(fā)展戰(zhàn)略、布局重點領域與新興方向的能力。

其三，在創(chuàng)新活動與產出方面，聚焦有組織科研、新科研范式應用與高質量成果。

評價創(chuàng)新活動的一個關鍵在于正視其高度不確定性特征，即正確的創(chuàng)新決策與實踐未必能收獲預期成果。因此，為防止評價導向過度偏向產出進而抑制科研人員探索未知的積極性，建議專門設立創(chuàng)新活動模塊，對符合導向的創(chuàng)新活動予以認可。

對創(chuàng)新活動的討論可關注兩個維度：一是開展需求導向的有組織科研。針對傳統(tǒng)機構（學院、研究所）因跨學科性不足而難以承接大科學項目與大產業(yè)項目的問題，突破“按學科劃分機構”的固有模式，增加具備行政統(tǒng)籌能力的、跨學科的、實體性質的有組織科研機構在大學中的占比，以提升大學響應復雜技術創(chuàng)新需求的能力。二是對采用新科研范式的研究給予更多包容與鼓勵。新科研范式在起步階段往往容易面臨爭議，大學應建立容錯機制，減少對使用非共識新范式進行的科學研究采用基于期刊級別的剛性考核；可考慮采用專家評議的方式，合理評估其在研究方法與科研范式層面的探索價值，為創(chuàng)新突破預留空間。

在科研產出評價方面，可考慮沿用學術論文與專利兩大核心評價對象，兼顧數(shù)量與質量雙重維度。在學術論文方面，數(shù)量維度涵蓋論文發(fā)表的絕對數(shù)量、不同學科領域的人均論文數(shù)等；質量維度則包括國內外頂尖期刊（如中國科學院JCR期刊分區(qū)，尤其是一區(qū)）的論文占比、發(fā)表數(shù)量、高被引論文（如ESI高被引論文、ESI熱點論文）數(shù)量、論文總被引頻次、篇均被引頻次、他引率等。在專利方面，數(shù)量維度包含專利申請量、授權專利總量、年度新增專利數(shù)等絕對指標；質量維度則聚焦PCT專利申請/授權量、專利被引頻次、專利實施轉化率、專利維持年限等指標。

其四，在創(chuàng)新影響方面，從產業(yè)、戰(zhàn)略與全球維度拓展對創(chuàng)新價值的理解。

創(chuàng)新影響模塊核心在于突破學術共同體單一評價視角，勾勒出中國大學科技創(chuàng)新在學術價值之外的實際應用價值與廣泛影響力，全面回答社會（乃至國際社會）是否認可中國大學創(chuàng)新這一問題。該模塊可分為中國大學創(chuàng)新的產業(yè)價值、戰(zhàn)略價值以及全球價值三個維度，對應面向經濟主戰(zhàn)場、國家重大戰(zhàn)略、人類命運共同體三個方面。

具體而言，大學創(chuàng)新的產業(yè)價值指的是基于科學論文被專利引用現(xiàn)象，討論中國大學科學研究是否能夠直接支撐產業(yè)技術創(chuàng)新，并進一步對引用中國大學論文的專利持有人的技術先進性與行業(yè)特征進行分析，以考察中國大學科學研究是否支撐了先進技術以及是否具有賦能型知識特征。同時，考察大學師生創(chuàng)業(yè)企業(yè)在風險投資市場上的融資規(guī)模與頻次，以反映大學技術在進入產業(yè)化階段后的被認可程度。其意義在于，應對社會觀點普遍認為大學創(chuàng)新以基礎研究為主業(yè)，而對大學能否在技術開發(fā)乃至產業(yè)化階段仍發(fā)揮重要作用認知不足的現(xiàn)象。大學創(chuàng)新的戰(zhàn)略價值指的是，以大學參與國家重點研發(fā)計劃等的數(shù)量與實際貢獻衡量其對國家重大戰(zhàn)略的直接支撐，以及通過大學科技成果被全球范圍內重大項目（含國際頂尖科技計劃與他國國家級重點項目等）引用的情況來主要考察中國大學創(chuàng)新的戰(zhàn)略價值。大學創(chuàng)新對“全球南方”國家的價值指的是，從兼顧“授人以魚”與“授人以漁”兩方面衡量中國大學創(chuàng)新的全球影響力。其中，“授人以魚”體現(xiàn)為中國大學的科技成果被全球南方國家科技成果引用頻次與占比，反映技術成果對發(fā)展中國家的實際賦能；“授人以漁”則聚焦全球南方國家學生來華就讀博士研究生后的長期發(fā)展情況，特別是其中的歸國人才在全球南方國家當?shù)乜萍碱I域形成的同伴效應與輻射影響力，以考察中國大學創(chuàng)新對全球科技普惠與共同發(fā)展的貢獻。

其五，在技術可行性方面，建設大數(shù)據技術、文本分析技術與公共數(shù)據庫。

當前，我國高?？蒲袛?shù)據的收集仍主要依賴“自下而上”歸集的方式，這種方式的全部過程限于教育行政體系之內，具有行政約束力強、執(zhí)行效率高的優(yōu)勢，但在指標可得性與精細度上存在顯著短板。以衡量論文影響力這一目標為例：現(xiàn)有實踐往往依靠統(tǒng)計“論文被引次數(shù)”加以實現(xiàn)，而無法區(qū)分其引用主體的性質（諾貝爾獎團隊或不知名科學團隊），更難以判斷其引用意圖（如作為發(fā)展理論的核心基礎，或僅作為背景知識被提及），進而導致評價顆粒度粗糙，難以真實反映科研成果價值。近十年來，隨著大數(shù)據技術與文本分析技術的迭代、算力硬件的升級以及高質量公共數(shù)據庫的完善，構建基于公共數(shù)據的收集與分析方法已成為可能。換言之，我們已具備深度挖掘海量異質性數(shù)據、設計與國家戰(zhàn)略意圖高度匹配的精細化指標的技術基礎。未來的中國大學技術創(chuàng)新定量指標體系應超越傳統(tǒng)行政歸集方式，探索行政歸集與大數(shù)據挖掘相結合的混合模式，從而極大地豐富數(shù)據來源，提升指標體系的全面性、準確性與可行性。

我們再舉兩個具體例子詳細說明：第一，在成果轉化與產業(yè)化問題上，現(xiàn)有解決方案已經可以利用大語言模型進行跨庫匹配，將工商注冊信息中的企業(yè)創(chuàng)始人與大學教師名錄進行關聯(lián)，從而構建出大學教師校外創(chuàng)業(yè)的全景數(shù)據庫。這不僅能揭示大學科技成果轉化的路徑偏好，還能通過追蹤企業(yè)的市場表現(xiàn)來回答“大學技術是否有廣泛的轉化潛力”。第二，在人才流動與全球影響方面，結合行政記錄與OpenAlex等新一代學術出版物數(shù)據庫，已經可以清晰追溯全球范圍內的人才流動軌跡，特別是能夠精準識別來自全球南方國家的學生在中國獲得博士學位后返回母國的科研表現(xiàn)及其產生的同伴效應。這些具體實踐充分證明，新技術與新數(shù)據庫的結合，已使構建更全面、更深入、更具戰(zhàn)略導向的定量指標體系成為可能。（作者閔亦杰系北京大學中國教育財政科學研究所助理研究員，周奕多系北京大學中國教育財政科學研究所博士研究生）

來源：《神州學人》（2026年第6期）